最新土地流转和规模经营政策

解读：最新土地流转和规模经营政策

　　[ 摘要]经中央审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，已于11月20日正式出炉。现从农业部部长韩长赋就《意见》答记者问中摘录几点业界关注的问题。

　　经中央审议通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，已于11月20日正式出炉。为让农业从业者更好的理解这一政策，现从农业部部长韩长赋就《意见》答记者问中摘录几点业界关注的问题。

　　
   土地流转和规模经营发展是客观趋势，在此基础上《意见》着眼于以下三个方面：

　　    一是推进现代农业发展。在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。

　　    二是维护农民合法权益。建立健全土地承包 经营权登记制度，保护好农户的土地承包权益。坚持依法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。

　　    三是坚持一切从国情和农村实际出发。土地流转和规模经营发展是客观趋势，但必须看到这是一个渐进的历史过程，不能脱离实际、脱离国情，片面追求流转速度和超大规模。

　　    一、为引导有序流转,《意见》提出哪些措施？

　　    为引导农村土地的有序流转和农业适度规模经营的健康发展，在总结基层实践经验的基础上，《意见》提出了四个方面的具体措施：

　　    一是坚守土地流转的底线。要坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿，保护农民承包权益，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要确保流转土地用于农业生产，重点支持粮食规模化生产。

　　    二是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等。

　　    三是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

　　    四是加强土地流转服务体系建设。

　　    二、如何解决“谁来种地”问题？

　　      
   《意见》重点提出了三个方面的措施，将通过农业经济组织来解决“谁来种地”的问题：

　　    一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人。包括实施新型职业农民培育工程，积极培养专业大户、家庭农场经 营者、农民合作社带头人。

　　    二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权。鼓励优先流向农业经济组织。

　　    三是加大扶持完善服务，主要从财政、金融、用地、税收等方面提出了一系列有针对性的扶持政策。

　　    如支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜，引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制，要求各地在年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施等。

　　    三、工商企业进入农业，《意见》有何规定？

　　    为鼓励流转土地用于粮食生产，《意见》提出，一是通过新增补贴向粮食生产规模经营主体倾斜、优先安排农机具购置补贴、开展生产者补贴试点、目标 价格保险试点、营销贷款试点、逐步实现粮食生产规模经营主体“愿保尽保”等措施，重点扶持粮食规模化生产；二是通过粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建 项目实施区的产业规划和相关农业生产扶持政策引导经营主体生产粮食；三是通过合理引导土地流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。可以采取停发 粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等措施，遏制撂荒耕地。

　　    为防止工商企业下乡引发“非农化”，《意见》明确：

　　    一是鼓励工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等适 合企业化经营的现代农业。

　　    二是对工商企业租赁农户承包地加强监管和风险防范。包括，要求各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地有明确的上限控制；建立健全资格审查、项目审核和风险保障金三项制度，严格准入门槛，加强事后监管；定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及 时查处纠正违法违规行为等。

　　     四、适度规模农业的标准是什么？

　　     现代农业的基本特征是农业生产的专业化、标准化、规模化、集约化。一定规模的土地集聚有利于发展现代农业。但是，任何一种土地经营方式，都存在劳动生产率与土地产出率如何均衡的问题，土地经营规模不是越大越好，应当有一个适宜的范围。

　　   《意见》提出对“两个相当”的要重点扶持，即土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的，土地经营规模相当于当地户均承包土地面 积10－15倍的，应当给予重点扶持。这主要考虑到我国农户平均承包土地面积不足8亩，10－15倍在100亩左右，按农户家庭2个劳动力种粮计算，现阶段劳均收入可相当于出外打工。实际是种半年地等于打一年工。当然，由于各地二、三产业发展水平不一，农村劳动力转移有快有慢，可以根据实际情况确定具体的标准。

　　    五、如何准确理解农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”？

　　    实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。首先要维护好农村土地集体所有权，一方面要探索新的集体经营方式；另一方面，要行使好农村集体在土地流转和承包经营上的管理监督权，发挥好集体为农民流转土地提供服务的组织功能 作用。

　　    《意见》强调，要鼓励创新土地流转形式，发展多种形式的适度规模经营；加强土 地流转服务体系建设，为流转双方提供服务，保护流转双方的权益。总之，三权分置是深化农村土地制度改革的实践探索，体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。

　　土地制度改革又一份纲领性文件

　　——农业部部长韩长赋就《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》答记者问

　　发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要加强引导，不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力。要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。

　　近日，中央审议通过了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），这是现阶段我国深化农村土地制度改革的纲领性文件，对于解决好“三农”问题，走出一条中国特色农业现代化道路，具有十分重要的意义。《意见》有哪些政策创新，如何贯彻落实好《意见》，记者就此采访了农业部部长韩长赋。
　　农村土地经营权流转和规模经营是深化农村改革的一项重要内容
　　记者：请介绍一下《意见》出台的背景和过程。
　　韩长赋：农村土地经营权流转和规模经营是事关农业农村发展的一件大事，也是深化农村改革的一项重要内容。党中央、国务院高度重视农村土地流转和规模经营发展。党的十八大和十八届三中全会提出，要鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业生产经营主体，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。为贯彻好中央精神，有关部门在开展土地经营权流转规范化管理和服务试点的基础上，深入基层调研、总结地方经验，充分听取基层干部和农民群众的意见。可以说，《意见》体现了中央的意图，凝聚了群众的智慧，是今后一段时期指导农村土地制度和农业经营制度改革的重要政策性文件。
　　记者：《意见》的主要政策取向是什么？
　　韩长赋：《意见》的政策着眼点主要有三个方面：一是推进现代农业发展。在坚持土地集体所有的前提下，实现所有权、承包权、经营权三权分置，形成土地经营权流转的格局，大力培育和扶持多元化新型农业经营主体，发展农业适度规模经营，走出一条有中国特色的农业现代化道路。二是维护农民合法权益。建立健全土地承包经营权登记制度，保护好农户的土地承包权益。坚持依法自愿有偿，尊重农民的流转主体地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。三是坚持一切从国情和农村实际出发。土地流转和规模经营发展是客观趋势，但必须看到这是一个渐进的历史过程，不能脱离实际、脱离国情，片面追求流转速度和超大规模。
　　“三权分置”是我国农村改革的又一次重大创新
　　记者：如何准确理解农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”？
　　韩长赋：实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置，这是引导土地有序流转的重要基础。把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。
　　《意见》明确提出，坚持农村土地集体所有，所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转。首先要维护好农村土地集体所有权。《意见》强调，一方面要探索新的集体经营方式；另一方面，要行使好农村集体在土地流转和承包经营上的管理监督权，发挥好集体为农民流转土地提供服务的组织功能作用。其次，要保障好土地承包权。《意见》指出，要抓紧抓实承包地确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题；要完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。同时，要放活经营权。《意见》强调，要鼓励创新土地流转形式，发展多种形式的适度规模经营；加强土地流转服务体系建设，为流转双方提供服务，保护流转双方的权益。三权分置是深化农村土地制度改革的实践探索，体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。
　　记者：对未来“谁来种地”问题，请问《意见》提出了哪些应对措施？
　　韩长赋：中央对解决“谁来种地”问题十分关注。《意见》提出了三个方面的措施：一是建立新型职业农民制度，培育新的种地人；二是引导土地资源流向新型农业生产经营主体，使愿意种地的人能获得更多的土地经营权；三是加大扶持完善服务，为新型农业经营主体发展提供更好的外部环境。
　　在发展新型农业经营主体的同时，不能忽视普通农户的作用，这是我国的基本国情、农情决定的。各类新型经营主体在农业的不同领域、不同环节各有优势，要多元化、融合式地发展。
　　要保护好农民“三块地”的合法权益，坚守土地流转的底线，鼓励创新土地流转形式
　　记者：为什么要健全土地承包经营权登记制度？《意见》对做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作提出哪些要求？
　　韩长赋：党的十八届三中全会明确提出，要保护好农民“三块地”（农户的承包地、农民的宅基地和集体建设用地）的合法权益。强化对农户承包地权益的保护，当前最重要的抓手就是开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。为指导各地做好土地承包经营权确权登记颁证工作，《意见》明确提出四个方面的要求：一是按照保持稳定、依法规范、民主协商、因地制宜、分级负责的原则稳步推进；二是原则上要确权到户到地，在尊重农民意愿前提下，也可以确权确股不确地；三是强化县乡两级责任，建立党委政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制；四是加强工作保障，经费纳入地方财政预算，中央财政给予补贴。
　　记者：当前，农村土地经营权流转情况如何？为引导有序流转，《意见》提出了哪些具体措施？
　　韩长赋：近年来，农村土地流转呈加快之势。截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%，比2008年底提高20个百分点。我国农村土地流转总体上平稳健康，但也存在一些需要重视和解决的问题。如有的地方强行推动土地流转，片面追求流转规模、比例，侵害了农民合法权益。
　　规范土地流转，《意见》提出四个方面的具体措施：一是坚守土地流转的底线。要坚持农村土地集体所有，坚持依法自愿有偿，保护农民承包权益，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。要确保流转土地用于农业生产，重点支持粮食规模化生产。二是鼓励创新土地流转形式。鼓励农民以多种形式长期流转承包地，鼓励通过互换解决承包地细碎化问题，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营等。三是严格规范土地流转行为。尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。四是加强土地流转服务体系建设。完善县乡村三级服务网络，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务，研究制定流转市场运行规范，引导土地流转双方签订书面流转合同，保护流转双方的权益。
　　鼓励和支持流转土地用于粮食生产，遏制“非粮化”，严禁“非农化”
　　记者：近年来，工商企业进入农业引起社会广泛关注，对如何引导好并防止“非粮化”“非农化”等问题，《意见》有何规定？
　　韩长赋：到2014年6月底，流入企业的承包地面积已达到3864.7万亩，呈逐年上升趋势。为鼓励流转土地用于粮食生产，《意见》提出：一是通过新增补贴向粮食生产规模经营主体倾斜、优先安排农机具购置补贴、开展生产者补贴试点、目标价格保险试点、营销贷款试点、逐步实现粮食生产规模经营主体“愿保尽保”等措施，重点扶持粮食规模化生产；二是通过粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区的产业规划和相关农业生产扶持政策引导经营主体生产粮食；三是通过合理引导土地流转价格，以降低粮食生产成本，稳定粮食种植面积。可以采取停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等措施，遏制撂荒耕地。
　　为防止工商企业下乡引发“非农化”，《意见》明确：一是鼓励工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和开发农村“四荒”资源等适合企业化经营的现代农业。二是对工商企业租赁农户承包地加强监管和风险防范。包括要求各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地有明确的上限控制；建立健全资格审查、项目审核和风险保障金三项制度，严格准入门槛，加强事后监管；定期对租赁土地企业的农业经营能力、流转承包地用途等情况进行监督检查，及时查处纠正违法违规行为，等等。
　　记者：规模经营强调适度，实践中如何把握这个度？
　　韩长赋：土地经营规模不是越大越好，应当有一个适宜的范围。要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求快和大，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地，更不能人为垒大户。但到底多少算“适度”，需要根据区域特征、土地条件、作物品种、生产力水平等多种因素而确定。很难在全国范围内制定一个统一的面积标准，还是由地方根据本地情况来决定为好。因此，《意见》只提出对“两个相当于”的要重点扶持，即土地经营规模的务农收入相当于当地二、三产业务工收入的、土地经营规模相当于当地户均承包土地面积10—15倍的，应当给予重点扶持。这主要考虑到我国农户平均承包土地面积不足8亩，10—15倍在100亩左右，按农户家庭2个劳动力种粮计算，现阶段人均收入可相当于出外打工。实际是种半年地等于打一年工。当然，由于各地二、三产业发展水平不一，农村劳动力转移有快有慢，可以根据实际情况确定具体标准。同时要看到，规模经营也有多种方式，既有土地资源聚积的，也有通过社会化服务特别是土地托管服务形成的。这一点在我国有广泛的适应性。